Seberapa Genting Harus Keadaannya saat Presiden Mengeluarkan Perppu?
Presiden memiliki kewenangan untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang atau Perppu. Kewenangan ini sering menjadi perhatian publik karena Perppu dapat langsung berlaku sebagai aturan yang kedudukannya setara dengan undang-undang, padahal pembentukannya tidak melalui proses legislasi biasa bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sejak awal. Terkadang muncul pertanyaan penting seberapa genting suatu keadaan sehingga Presiden boleh mengeluarkan Perppu?
Dasar konstitusionalnya terdapat dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945, yang menyatakan bahwa dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Perppu tersebut kemudian harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan berikutnya. Jika tidak mendapat persetujuan, Perppu harus dicabut.
Dari ketentuan itu terlihat bahwa Perppu memang merupakan instrumen yang luar biasa. Dalam keadaan normal, materi yang setingkat undang-undang seharusnya dibentuk melalui mekanisme pembentukan undang-undang yang melibatkan DPR dan Presiden. Namun ada keadaan tertentu ketika negara membutuhkan aturan dengan sangat cepat sehingga prosedur legislasi biasa dianggap tidak mampu memberikan jawaban tepat waktu.
Masalahnya, UUD 1945 tidak memberikan definisi rinci tentang apa yang dimaksud dengan “kegentingan yang memaksa”. Jika istilah tersebut hanya diserahkan kepada penilaian Presiden tanpa batas, setiap persoalan yang dianggap penting oleh pemerintah berpotensi dijadikan alasan untuk menerbitkan Perppu. Oleh sebab itu, Mahkamah Konstitusi kemudian memberikan parameter yang lebih konkret.
Melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009, Mahkamah merumuskan tiga syarat adanya kegentingan yang memaksa. Pertama, terdapat kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang.
Kedua, undang-undang yang diperlukan belum tersedia sehingga terjadi kekosongan hukum, atau undang-undang yang ada ternyata tidak memadai. Ketiga, persoalan tersebut tidak dapat diatasi melalui pembentukan undang-undang dengan prosedur biasa karena membutuhkan waktu terlalu lama, sementara masalahnya memerlukan kepastian hukum segera.
Kegentingan yang memaksa tidak sama dengan hanya keadaan yang dianggap penting. Pemerintah tentu menghadapi banyak masalah penting setiap hari diantaranya investasi menurun, aturan dianggap tidak efektif, atau terdapat program yang ingin segera dijalankan. Namun masalah penting belum tentu memenuhi standar konstitusional untuk diterbitkannya Perppu.
Sebaliknya, kegentingan yang memaksa juga tidak harus selalu berupa perang, kerusuhan besar, bencana, atau keadaan darurat negara. Ini merupakan salah satu kesalahpahaman yang cukup sering terjadi.
Yang menjadi titik tekan Pasal 22 UUD 1945 adalah kebutuhan hukum yang mendesak. Bisa saja kehidupan negara secara umum berjalan normal, tetapi muncul persoalan hukum tertentu yang membutuhkan penyelesaian segera dan tidak dapat menunggu proses pembentukan undang-undang biasa.
Misalnya terjadi keadaan yang membuat suatu lembaga negara berpotensi tidak dapat menjalankan tugas karena aturan yang dibutuhkan ternyata tidak tersedia. Jika kekosongan hukum tersebut tidak segera diatasi, fungsi penting negara dapat terganggu. Dalam keadaan seperti itu, Perppu dapat menjadi instrumen untuk menjembatani kebutuhan hukum sampai DPR memberikan penilaiannya.
Jika persoalan masih dapat menunggu beberapa bulan dan pemerintah memiliki kesempatan yang cukup untuk mengajukan rancangan undang-undang melalui prosedur normal, alasan menerbitkan Perppu menjadi lebih sulit dipertahankan. Perppu seharusnya hadir ketika menunggu proses legislasi biasa justru dapat menyebabkan persoalan hukum semakin serius.
Lalu siapa yang menentukan bahwa keadaan benar-benar genting? Pada tahap awal, memang Presiden yang melakukan penilaian. Presiden harus mengambil keputusan apakah keadaan yang dihadapi membutuhkan Perppu. Mahkamah Konstitusi sendiri mengakui adanya unsur penilaian subjektif Presiden, tetapi subjektivitas itu tidak bersifat absolut. Penilaian Presiden harus didasarkan pada keadaan objektif yang memenuhi parameter kegentingan yang memaksa.
Presiden tidak cukup hanya mengatakan, “situasinya mendesak”. Pemerintah harus mampu menjelaskan apa masalah hukumnya, mengapa aturan yang tersedia tidak cukup, apa akibatnya jika tidak segera diatasi, dan mengapa proses pembentukan undang-undang biasa tidak dapat menunggu.
Di sinilah pentingnya membedakan antara urgensi politik dan urgensi konstitusional. Pemerintah mungkin menganggap sebuah agenda sangat penting karena merupakan janji politik, target pembangunan, atau prioritas ekonomi. Tetapi kepentingan untuk mempercepat agenda pemerintah belum tentu sama dengan kegentingan yang memaksa sebagaimana dimaksud UUD 1945.
Apabila setiap program yang ingin dipercepat dapat dijadikan alasan menerbitkan Perppu, mekanisme tersebut berpotensi mengurangi peranan DPR dalam pembentukan undang-undang. Padahal dalam sistem demokrasi, proses legislasi normal penting karena memberikan ruang pembahasan, perdebatan, pengawasan politik, serta partisipasi masyarakat.
Perppu yang telah diterbitkan harus diajukan kepada DPR pada persidangan berikutnya untuk mendapatkan persetujuan. Jika DPR menyetujui, Perppu dapat ditetapkan menjadi undang-undang. Jika DPR menolaknya, Perppu harus dicabut.
Mekanisme ini menunjukkan bahwa kewenangan Presiden tidak berjalan sendiri. Presiden memang diberikan kemampuan bertindak cepat, tetapi keputusan tersebut kemudian harus dipertanggungjawabkan kepada lembaga legislatif. Dengan kata lain, konstitusi memberikan kecepatan kepada Presiden, sekaligus memberikan mekanisme kontrol kepada DPR.
Selain kontrol politik, terdapat pula kontrol konstitusional melalui Mahkamah Konstitusi. Sejak Putusan Nomor 138/PUU-VII/2009, Mahkamah menegaskan bahwa Perppu dapat menjadi objek pengujian konstitusional. Pertimbangannya antara lain karena sejak ditetapkan, Perppu langsung melahirkan norma hukum yang memiliki kekuatan setara dengan undang-undang dan dapat memengaruhi hak konstitusional masyarakat.
Hal tersebut penting karena selama masa sebelum DPR mengambil keputusan, Perppu sudah dapat berlaku dan menimbulkan akibat hukum. Karena itu, tidak logis apabila norma yang dapat membatasi hak warga negara sama sekali tidak dapat diuji hanya karena namanya masih “Perppu” dan belum menjadi undang-undang.
Perdebatan mengenai Perppu biasanya semakin tajam ketika pemerintah menggunakan alasan ekonomi, investasi, stabilitas, atau ketidakpastian global sebagai dasar kegentingan. Alasan tersebut tidak otomatis salah, tetapi tetap harus diuji dengan tiga parameter Mahkamah Konstitusi.
Pertanyaannya bukan hanya apakah terdapat masalah ekonomi, melainkan apakah masalah itu menghasilkan kebutuhan hukum yang benar-benar mendesak, apakah aturan yang tersedia tidak memadai, dan apakah proses legislasi biasa terlalu lambat untuk mengatasinya.
Perppu pada hakikatnya memberikan Presiden kekuasaan untuk membuat norma setingkat undang-undang terlebih dahulu dan memperoleh persetujuan DPR kemudian. Namun terlalu membatasi Perppu juga bukan pilihan yang tepat.
Negara dapat menghadapi situasi ketika keputusan hukum harus diambil dalam hitungan hari atau minggu. Apabila pemerintah selalu harus menunggu proses legislasi normal meskipun terjadi kekosongan hukum yang serius, negara justru dapat kehilangan kemampuan merespons keadaan darurat secara efektif.
Persoalannya bukan apakah Presiden boleh mempunyai kewenangan menerbitkan Perppu. Konstitusi jelas memberikan kewenangan tersebut. Persoalan yang jauh lebih penting adalah bagaimana memastikan kewenangan luar biasa itu hanya digunakan untuk keadaan yang memang luar biasa secara hukum.
Jadi, seberapa genting keadaan harus terjadi sebelum Presiden mengeluarkan Perppu? Tidak harus selalu ada perang, bencana, ataupun kerusuhan nasional. Tetapi harus terdapat kebutuhan hukum yang mendesak, kekosongan atau ketidakmemadaian aturan yang ada, serta ketidakmungkinan menunggu proses pembentukan undang-undang biasa. (*)
Artikel opini ini ditulis oleh Santoso Budi Nursal Umar, SH, MH, Dosen Fakultas Hukum Universitas Slamet Riyadi (UNISRI) Surakarta.
