Seberapa Genting Harus Keadaannya saat Presiden Mengeluarkan Perppu?

Presiden memiliki kewenangan untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang atau Perppu. Kewenangan ini sering menjadi perhatian publik karena Perppu dapat langsung berlaku sebagai aturan yang kedudukannya setara dengan undang-undang, padahal pembentukannya tidak melalui proses legislasi biasa bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sejak awal. Terkadang muncul pertanyaan penting seberapa genting suatu keadaan sehingga Presiden boleh mengeluarkan Perppu?

Dasar konstitusionalnya terdapat dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945, yang menyatakan bahwa dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. Perppu tersebut kemudian harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan berikutnya. Jika tidak mendapat persetujuan, Perppu harus dicabut.

Dari ketentuan itu terlihat bahwa Perppu memang merupakan instrumen yang luar biasa. Dalam keadaan normal, materi yang setingkat undang-undang seharusnya dibentuk melalui mekanisme pembentukan undang-undang yang melibatkan DPR dan Presiden. Namun ada keadaan tertentu ketika negara membutuhkan aturan dengan sangat cepat sehingga prosedur legislasi biasa dianggap tidak mampu memberikan jawaban tepat waktu.

Masalahnya, UUD 1945 tidak memberikan definisi rinci tentang apa yang dimaksud dengan “kegentingan yang memaksa”. Jika istilah tersebut hanya diserahkan kepada penilaian Presiden tanpa batas, setiap persoalan yang dianggap penting oleh pemerintah berpotensi dijadikan alasan untuk menerbitkan Perppu. Oleh sebab itu, Mahkamah Konstitusi kemudian memberikan parameter yang lebih konkret.

Melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009, Mahkamah merumuskan tiga syarat adanya kegentingan yang memaksa. Pertama, terdapat kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang.

Kedua, undang-undang yang diperlukan belum tersedia sehingga terjadi kekosongan hukum, atau undang-undang yang ada ternyata tidak memadai. Ketiga, persoalan tersebut tidak dapat diatasi melalui pembentukan undang-undang dengan prosedur biasa karena membutuhkan waktu terlalu lama, sementara masalahnya memerlukan kepastian hukum segera.

Kegentingan yang memaksa tidak sama dengan hanya keadaan yang dianggap penting. Pemerintah tentu menghadapi banyak masalah penting setiap hari diantaranya investasi menurun, aturan dianggap tidak efektif, atau terdapat program yang ingin segera dijalankan. Namun masalah penting belum tentu memenuhi standar konstitusional untuk diterbitkannya Perppu.

Sebaliknya, kegentingan yang memaksa juga tidak harus selalu berupa perang, kerusuhan besar, bencana, atau keadaan darurat negara. Ini merupakan salah satu kesalahpahaman yang cukup sering terjadi.

Yang menjadi titik tekan Pasal 22 UUD 1945 adalah kebutuhan hukum yang mendesak. Bisa saja kehidupan negara secara umum berjalan normal, tetapi muncul persoalan hukum tertentu yang membutuhkan penyelesaian segera dan tidak dapat menunggu proses pembentukan undang-undang biasa.

Misalnya terjadi keadaan yang membuat suatu lembaga negara berpotensi tidak dapat menjalankan tugas karena aturan yang dibutuhkan ternyata tidak tersedia. Jika kekosongan hukum tersebut tidak segera diatasi, fungsi penting negara dapat terganggu. Dalam keadaan seperti itu, Perppu dapat menjadi instrumen untuk menjembatani kebutuhan hukum sampai DPR memberikan penilaiannya.

Jika persoalan masih dapat menunggu beberapa bulan dan pemerintah memiliki kesempatan yang cukup untuk mengajukan rancangan undang-undang melalui prosedur normal, alasan menerbitkan Perppu menjadi lebih sulit dipertahankan. Perppu seharusnya hadir ketika menunggu proses legislasi biasa justru dapat menyebabkan persoalan hukum semakin serius.

Lalu siapa yang menentukan bahwa keadaan benar-benar genting? Pada tahap awal, memang Presiden yang melakukan penilaian. Presiden harus mengambil keputusan apakah keadaan yang dihadapi membutuhkan Perppu. Mahkamah Konstitusi sendiri mengakui adanya unsur penilaian subjektif Presiden, tetapi subjektivitas itu tidak bersifat absolut. Penilaian Presiden harus didasarkan pada keadaan objektif yang memenuhi parameter kegentingan yang memaksa.

Presiden tidak cukup hanya mengatakan, “situasinya mendesak”. Pemerintah harus mampu menjelaskan apa masalah hukumnya, mengapa aturan yang tersedia tidak cukup, apa akibatnya jika tidak segera diatasi, dan mengapa proses pembentukan undang-undang biasa tidak dapat menunggu.

Di sinilah pentingnya membedakan antara urgensi politik dan urgensi konstitusional. Pemerintah mungkin menganggap sebuah agenda sangat penting karena merupakan janji politik, target pembangunan, atau prioritas ekonomi. Tetapi kepentingan untuk mempercepat agenda pemerintah belum tentu sama dengan kegentingan yang memaksa sebagaimana dimaksud UUD 1945.

Apabila setiap program yang ingin dipercepat dapat dijadikan alasan menerbitkan Perppu, mekanisme tersebut berpotensi mengurangi peranan DPR dalam pembentukan undang-undang. Padahal dalam sistem demokrasi, proses legislasi normal penting karena memberikan ruang pembahasan, perdebatan, pengawasan politik, serta partisipasi masyarakat.